10/05/20 - 00:01
Следует уходить от сложившейся в России вождистской модели
Конституционные изменения назрели, причём, именно в виде конституционной реформы. Главной целью конституционной реформы должно стать создание стратегической власти как квинтэссенции Центра верховной власти, отделение её от оперативной. Это позволит выправить всю тектонику властного пространства России. Конструирование полноценного ЦВВ в лице Президента РФ предполагает переформатирование этого пространства. Реформа должна идти одновременно в двух направлениях, которые кому-то могут показаться противоположными. Первое направление – укрепить власть Президента, достроив его недостающие функции и полномочия, а также освободив от излишних ограничений и неоправданных зависимостей от оперативных органов власти. Второе - обеспечить хотя и относительную, но реальную самостоятельность оперативной власти, прежде всего, Правительства. При его формировании развить конкурентные начала. С этой целью Президенту следует избавиться от избыточных полномочий. Хотя надо иметь ввиду, что свобода сегментов оперативной власти и саморегуляции в большей степени обеспечивается не институтами и нормами права, а ментальностью «верховных», самоограничением ЦВВ и стремлением к благу страны и народа, управляемому им. По крайней мере, американский и британский ЦВВ формально ничем не ограничены и сконцентрировали всю власть в своих странах, избегают искушения непосредственно управлять всеми процессами жизни своих стран. Этот принцип ограниченного вмешательства формально не закреплён, но глубоко укоренён в сознании англо-саксонских элит. Ещё в середине XIX века известнейший английский юрист Альберт Венн Дайси писал о том, что внутреннее ограничение верховной власти вытекает из самого характера этой власти. Оба направления реформы одинаково важны. Но, вначале рассмотрим второе направление. Как мы помним, долгосрочное и эффективное развитие англо-саксонских стран и отчасти Ирана заключается в чётком разделении сфер действий верховной и оперативной властей, а также в полноценном гарантированном функционировании сферы саморегуляции.
На уровне модели власти российская Конституция в целом эту задачу решает. Она закрепляет относительную, но довольно широкую самостоятельность ветвей оперативной власти. Президент не может произвольно вмешиваться в их деятельность. Его функция согласования ветвей власти проявляется в кадровых назначениях и инструментах предотвращения кризисов в их отношениях. По сути, Президент обладает полномочиями по направлению их деятельности в определённом русле и по воспрепятствованию их отклонений от стратегического курса путём назначений и отставок и некоторых других инструментов. Так, Правительство ограничено в своей деятельности «реализацией внутренней и внешней политики» (ст.13, ФКЗ «О Правительстве РФ» от 11 апреля 1997 года), определяемых Президентом. Средствами обеспечения следования Правительством заданному курсу и предотвращению отклонений служит право Президента отменять акты Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и Указам Президента (ст.33 ФКЗ «О Правительстве РФ») и порядок назначения и отставок Председателя Правительства и его членов. Президент назначает с согласия Госдумы Председателя Правительства, ему принадлежит решающее слово при его отставке. Он также назначает и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства (ст. 8, часть 1 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Кроме того, Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и на заседаниях Президиума Правительства (ст. 31 ФКЗ «О Правительстве РФ»). На этом его формальные возможности исчерпываются. У Правительства остаётся широкий выбор возможностей для решения вопросов социально-экономического развития, включая распределение бюджета по отдельным статьям в рамках Бюджетного послания Президента, распоряжение собственностью, предложения по налогам и другим обязательным платежам. Поэтому прав Л.А.Окуньков, когда пишет о взаимоотношениях Президента и Правительства, что «правовая регламентация их отношений не даёт основания для административного подчинения Правительства Президенту».
Широкое поле самостоятельной деятельности остаётся и у парламента – Федерального собрания. Полномочия Президента по отношению к Федеральному собранию сводятся по существу так же к возможности корректировки деятельности, но лишь в случае критичной девиации, создающей угрозу общественной системе. Президент может распустить Госдуму в случаях кризиса отношений между правительством и парламентом. Также Президент обладает правом вето в отношении законов, не соответствующих стратегическому курсу, если внутрипарламентские процедуры их своевременно не заблокировали. Следует упомянуть и право назначения выборов в Госдуму, а также право на «сенаторскую квоту».
В рамках же стратегического курса, заданного верховной властью, парламент достаточно свободен в своих действиях. В Российской Федерации Конституция предусматривает право законодательной инициативы большого количества субъектов. Ст.104 Конституции предоставляет возможность выступить с законодательной инициативой: «Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения». Это делает право законодательной инициативы в России одним из самых широких в мире.
Судьи в соответствии с Конституцией независимы и должны подчиняться только закону. Обеспечение деятельности судебной системы в стратегическом дискурсе достигается решающей ролью верховной российской власти в назначении судей, но никто, включая самого Президента, не может вмешиваться в рассмотрение конкретных дел.
Таким образом, конституционная модель власти Российской Федерации достаточно чётко разграничивает сферы деятельности верховной и оперативной властей, что само по себе является весьма положительным, и роднит её с англо-саксонской, голлистской и иранской моделями.
Другое дело, что фактически сложившаяся система власти далеко не во всём соответствует нормативной модели. И не только в отношении верховной и оперативной властей. По факту, в России сложилась вождистская модель. Президентские структуры не только заняты координацией ветвей оперативной власти с точки зрения их деятельности в рамках стратегического курса, но, к сожаленью, формально, а чаще неформально вмешиваются в их непосредственную деятельность. Эксперты насчитали несколько десятков федеральных законов, которые закрепляют полномочия Президента по непосредственному управлению в таких областях, как разведка месторождений драгоценных металлов, мелиорация земель и т.п. Случаются вмешательства в хозяйственные споры на стороне одного из участников. Ещё одним примером является управление избирательным процессом. Тонкая модерация политико-информационного пространства, свойственная англо-саксонским странам и которая должна была быть применена в России, подменяется грубым административным ресурсом, что чревато дискредитацией всей системы власти. Законодательный процесс так же находится под плотной опекой президентской власти. Например, правовое управление Администрации Президента даёт заключения практически на каждый законопроект, даже если он не носит стратегического характера. Такое вмешательство представляется избыточным. В этих случаях верховная власть берёт на себя решение текущих вопросов, в решение которых она вмешиваться не должна. Наглядным примером могут служить прямые линии Президента с населением и ежегодные встречи с представителями СМИ. Президент оказывается ответственным за всё: от разрешения корейского кризиса до поиска собаки для ребёнка.
Конечно же, следует уходить от практически сложившейся в России вождистской модели. Эта модель сковывает инициативу общества. Принципиально важным является обеспечение саморазвития общества, имея в виду не только полноценное функционирование сферы саморегуляции, но и достаточно самостоятельную работу ветвей оперативной власти. Верховенство Президента не означает мелочную опеку. Ещё Жан Боден предостерегал тогдашних глав государств от вмешательства в осуществление правосудия или в мелкие дела управления. По его мнению, чем больше государь распространяет действия своей власти, тем значительнее уменьшает свою силу и авторитет. Поэтому актуальным является разделение власти по вертикали между верховной и оперативной. Сейчас Президент и его Администрация де-факто занимаются оперативным управлением, подчас в ручном режиме и в экономике, и в политике, и в культуре, и в других сферах. Смысл деятельности президентской власти должен измениться. Она должна преимущественно носить направляющий, координирующий и контролирующий характер. Непосредственным управлением президентская власть должна заниматься только в сфере безопасности и внешней политики, а также в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. В других сферах и при обычном порядке его полномочия должны носить, скорее, контрольный характер. Президент должен сосредоточиться на мониторинге деятельности других органов по оперативному управлению. Его вмешательство в их работу возможно только в случае зримого выхода за пределы проекта, либо действий, направленных против национальных интересов страны.
Либералы видят главную причину вождистской модели в институциональных особенностях властной системы, её конституционном регулировании. Не отрицая эту причину, я бы всё-таки поставил её на третье место. Первые две, на мой взгляд, лежат в исторической и политической плоскостях.
Когда я говорю об исторических причинах, то меньше всего хочу повторять лишённые реальных оснований либеральные спекуляции по поводу неизбывных русских авторитарных традиций, восходящих едва ли не к Рюрику. На современную конституционную модель наложила отпечаток более близкая история. «Новой» российской власти не удалось избавиться от «родимых пятен» старой коммунистической. Новый орган Администрация Президента РФ подозрительно напоминала ЦК КПСС, и так же, как партийные органы, она не смогла сдержаться от соблазна вмешиваться в текущую деятельность оперативной власти. Кроме того, в Конституции 1993го года оказались многие полномочия Президента, предусмотренные законом «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 года, а этот закон определял Президента именно как главу исполнительной власти.
В такой форме система власти нужна была, прежде всего, либералам-западникам, которые, ломая общество через колено, продавливали свои реформы. Для этого им нужен был «сильный» Президент, который бы занимался не столько стратегическими задачами, важными для страны, сколько решением конкретных вопросов в интересах узкой прозападной компрадорской группировки. Сергей Шахрай задаётся вопросом, почему не удалось реализовать на практике модель «британской королевы», заложенную в текст Конституции? И отвечает: «Главная причина – необходимость активных реформаторских действий главы государства в тогдашней предельно сложной политической и социально-экономической ситуации». Президент взял ответственность за текущую социально-экономическую политику. Была легализована возможность указов Президента по вопросам, которые должны регулироваться законами.
Политические причины определяются условиями, в которых оказалась Россия после разрушительных 90-х. В экономике страна была вынуждена встать на путь догоняющего развития, который всегда требует использования мобилизационных методов и зачастую ручного управления хозяйственными процессами. В области политики страна оказалась открыта беспрецедентно широкому внешнему вмешательству в сферы принятия важнейших государственных решений. Нейтрализация этого вмешательства в последующие годы потребовала жёстких мер. Ещё один политический фактор: в начале нового века Россию возглавил суперхаризматичный лидер, обретший колоссальную популярность у россиян. Его харизма легитимировала сложившуюся «вертикаль власти».
И, наконец, институциональные и конституционно-правовые причины. Да, они существуют. В специальной юридической литературе можно встретить мнение, что «Президент наделяется широким кругом полномочий именно в сфере исполнительной власти и по сути осуществляет функции государственного управления». На мой взгляд, это некоторое преувеличение, но нельзя не признать: некоторые полномочия Президента в российской Конституции сформулированы так, что порождают соблазн вождистской модели. Избыточным представляется полномочие Президента утверждать структуру Правительства и право председательствовать на его заседаниях, а также назначать и освобождать от должности вице-премьеров и отдельных министров, если они не относятся к силовому и внешнеполитическому блокам. Но особое значение имеет процедура назначения и отставки Председателя Правительства.
скачать в формате | pdf | doc |
← вернуться в список
распечатать