03/05/20 - 07:08
Функции Президента как Центра верховной власти
Закрепившая нынешнюю модель власти российская Конституция 1993 года рождалась в условиях жесточайшего политического кризиса. Трагическая история разработки и принятия Конституции описана в замечательной работе Олега Румянцева «Конституция девяносто третьего. История явления». Верховный Совет и Президент совершенно по-разному видели организацию власти в Российской Федерации. Учитывая влияние иностранных «советчиков» на политический процесс в России после «победы» президентской стороны, можно было бы ожидать появление европейской модели власти – «всадника без головы». Представляется удивительным, что в таком историческом цейтноте авторам текста удалось нащупать сущностное ядро российской власти и, по сути, конституционно закрепить наличие в России Центра верховной власти. Таковым, если внимательно проанализировать функции и полномочия, выступает Президент Российской Федерации.
Авторы Основного закона придали Президенту ключевую функцию Центра верховной власти. Сергей Шахрай определяет Президента РФ как смысловой центр. Он пишет: «Глава государства осуществляет также и концептуальное управление системой государственной власти». Это означает, что Президенту отдаётся концептуальная власть, которая, как известно, предопределяет содержание деятельности всех других ветвей и разновидностей власти.
Он не является главой исполнительной власти, как думают многие. Его функции, предопределяющие статус «Верховного», отражены в статье 80 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти».
Как гарант Конституции он отвечает за сохранение параметров системы, которые этой Конституцией закреплены. Сохранение параметров системы – это есть главная стратегическая задача Центра верховной власти.
Отсюда вытекает и координирующая функция во всей системе власти в российском обществе, также отражённая в статье 80: Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». В случае политического кризиса Президент может прибегнуть к его разрешению через референдум (статья 84 Конституции РФ). С этой функцией коррелирует пункт 1 статьи 85 Конституции, согласно которому Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эту функцию также называют арбитражной.
Функция центра верховной власти по обеспечению стратегического развития страны прослеживается в пункте 3 статьи 80 Конституции РФ, где сказано, что «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Президент реализует полномочие по обеспечению стратегического развития страны в ежегодном послании Федеральному собранию. В пункте е) статьи 84 прямо говорится, что Президент «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства».
Как главу верховной власти Президента характеризуют статус Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации и Председателя Совета Безопасности Российской Федерации (ст. 32, часть 1, Закон о Правительстве РФ).
Контролирующе-корректирующая и карающая функции центра верховной власти проявляется в назначении и прямом подчинении Президенту руководителей силовых ведомств – министра обороны, глав ФСБ, МВД, МЧС, а также их заместителей. Особенно важно с точки зрения поддержания внутренней стабильности российской общественной системы формирование Национальной гвардии и прямое подчинение её руководителя Президенту, так как именно эта структура призвана подавлять внутренние волнения. С точки зрения обеспечения внешней безопасности принципиальным представляется руководство деятельностью МИД, назначение министра и его заместителей. Эта функция также реализуется в решающем влиянии Президента на кадровый состав судейского корпуса. Судьи Конституционного суда (статья 128 Конституции РФ), его Председатель и 2 заместителя назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента. По его же представлению их полномочия могут быть прекращены (ст. 23 ФКЗ «О Конституционном суде РФ от 24 июня 1994 года). Судьи Верховного суда так же назначаются Советом Федерации по представлению Президента (статья 128 Конституции РФ).
Эта функция также реализуется в праве Президента вводить военное и чрезвычайное положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе (статья 87, статья 88 Конституции РФ). Реализуя данную функцию, Президент вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, а также в случае нарушения прав и свобод человека. Окончательное решение о соответствии упомянутых актов Конституции РФ принимается соответствующим судом. (пункт 2, статья 85 Конституции РФ).
Несколько лет назад у Президента появилось новое полномочие – представлять на утверждение Госдуме председателя Счётной Палаты (ст.7, пункт 1, Федеральный закон о Счётной Палате от 22 марта 2013 года). Он также представляет для назначения Совету Федерации и Государственной Думе 12 кандидатур на должности аудиторов счётной палаты (ст. 8, пункт 4, тот же ФЗ).
Ранее Счётная Палата была органом исключительно парламентского контроля, что, в общем-то, традиционно для многих стран парламентской демократии, но не учитывало российскую специфику. Счётная Палата стала высшим органом внешнего государственного аудита (контроля) (ст.2, пункт 1), который является неотъемлемой частью функций центра верховной власти. Попутно заметим, что и с точки зрения формирования стратегии развития страны Счётная Палата часто представляет альтернативное правительственному видение этого развития. Согласно ст. 13, п.1, 8), 9), «Счётная Палата осуществляет функцию оценки влияния внутренних и внешних условий на фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации» и оценку «эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации».
Кадровая функция отражается в Конституции через право Президента прямо назначать или существенно влиять на назначение должностных лиц, занимающих ключевые позиции в социальной системе. Начиная от премьер-министра и заканчивая судьями районных судов.
Таким образом, Конституция 1993 года создала предпосылки формирования ЦВВ в лице Президента. Но вряд ли можно рассматривать Президента РФ в его нынешнем статусе как полноценный Центр верховной публичной власти. Его функции и полномочия как ЦВВ Конституция намечает пунктиром. Среди них есть те, которые должны иметь органы исполнительной власти, а не верховной. Но, в то же время, Президент обладает далеко не всеми функциями и полномочиями, которые должен иметь ЦВВ. Осуществление ряда полномочий Президента поставлено в зависимость от согласия либо одобрения органов оперативной власти, что в большинстве случаев несовместимо со статусом Президента как ЦВВ. В результате искажается вся структура властного пространства России.
С одной стороны, президентская власть оказывается слабее, чем она должна быть, в решении ряда вопросов, прежде всего, стратегического характера. Пробелы в стратегии развития страны очевидны: Россия уже побывала «мировым финансовым центром», «энергетической сверхдержавой», «суверенной демократией». Мы 25 лет «слезаем с нефтяной иглы», 5 лет «импортозамещаемся». Если же отбросить эту лозунговую шелуху, то увидим, что в России реализуется совсем другой проект, и его операторы - вне России. Да, за последние годы достигнуты впечатляющие успехи, в первую очередь, во внешней политике: воссоединение с Крымом, победа в Сирии, поддержка Донбасса, но это – плоды блестяще проведённых тактических операций. Долгосрочный целостный проект своего развития Россия пока не обрела.
С другой стороны, оперативная власть скована мелочной опекой президентских структур. Подавляется политическая конкуренция и саморегуляция, что порождает вождистскую модель со всеми её недостатками и рисками. Нечёткость конституционной модели делает двойственным фактическое положение Президента в системе власти, когда он выступает не только как лидер нации, но и часто вынужден вмешиваться в дела власти оперативной.
скачать в формате | pdf | doc |
← вернуться в список
распечатать